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什麼是政治偵防
作者:趙小華 / 出處:檢改會網站
調查局的政治偵防工作一向備受外界訾議,但什麼是政治 偵防工作?在調查局高層拙劣又了無新意的宣傳策略下, 相信絕大多數人都是透過報章雜誌來獲得片段的認識,片 段的認識既不足以讓人認清其具體內涵,戒嚴時期迫害政 治異已的恐怖印象又記憶猶新,自然任何人對冠有「政 治」二字的偵防工作不可能產生正面評價。然而「偵防工 作」真的一無是處嗎?(我很討厭使用「政治偵防」這樣 的字眼,事實上本局內部文書以及公務聯繫上幾乎都是稱 作「偵防工作」,何以面對外界反而要使用「政治偵防」 這種政治性濃厚的字眼,讓人有不當介入國內政治活動的 錯誤聯想,以致糢糊了「偵防工作」是犯罪調查工作的屬 性。因此,後續行文將一如日常工作般,使用「偵防工 作」一詞來替代外界所熟知的「政治偵防」。)

貳、何謂「偵防工作」? 調查局依據行政院核定計有下列九項法定職掌:
一、內亂防制事項。
二、外患防制事項。
三、洩漏國家機密防制事項。
四、貪瀆防制及賄選查察事項。
五、毒品防制事項。
六、組織犯罪防制之協同辦理事項。
七、重大經濟犯罪及洗錢防制事項。
八、國情調查事項。
九、上級機關特交有關國家安全及國家利益之調查、保防 事項。

九項法定職掌中,偵防工作共囊括了內亂防制事項、外患 防制事項、洩漏國家機密防制事項、組織犯罪防制之協同 辦理事項、以及上級機關特交有關國家安全及國家利益之 調查、保防事項等五項職掌。其中內亂防制事項、外患防 制事項、以及洩漏國家機密防制事項,構成了偵防工作的 主要內涵;至於組織犯罪防制之協同辦理事項,主要是指 取締流氓幫派的掃黑工作,其性質並非屬於傳統偵防工作 的範疇,乃是鑑於縣市警察機關易受地方政治勢力牽制、 所以另由身為中央機關的調查局協辦此項工作,以避免具 備地方民代、首長身分的黑道分子逍遙法外;而上級機關 特交有關國家安全及國家利益之調查、保防事項(例如偵 辦白曉燕撕票案的○四一四專案),則視情況分屬於偵防 工作或其他工作(如廉政、緝毒、經濟犯罪防制等等)的 範疇。

偵防工作既以防制內亂、外患、洩密為主要工作內涵,實 際上與美國聯邦調查局針對境內恐怖活動(DOMESTIC TERRORISM)、外國情報活動(NATIONAL FOREIGN INTELLIGENCE),所執行的反恐怖(AGAINST TERRORISM)、反情報(COUNTERINTELLIGENCE)工作一 般,都是屬於犯罪調查工作的性質,而非情報蒐集工作。 因此,調查局為執行偵防工作所進行的線索發掘與證據蒐 集等偵查作為,與執行廉政、緝毒、經濟犯罪防制工作所 進行的偵查作為其本質相同,尚不致違反「情治分立」的 原則。陳瑞仁檢察官在「放棄政治偵防是調查局能充分打 擊黑金的前提」一文中,亦肯定本局防制內亂、外患、洩 密等職掌係屬犯罪調查事項,只不過陳檢察官誤認國情調 查即屬所謂「政治偵防」,以致導出放棄政治偵防才能充 分打擊黑金的結論。

以下檢附美國聯邦調查局的工作簡介:
FBI INVESTIGATIVE RESPONSIBILITIES
The FBI's investigative authority is the broadest of all federal law enforcement agencies. Therefore, the FBI has adopted an investigative approach which stresses long-term, complex investigations. The FBI's investigative philosophy emphasizes close relations and information sharing with other federal, state, local, and international law enforcement and intelligence agencies. A significant number of FBI investigations are conducted in concert with other law enforcement agencies or as part of joint task forces.

CATEGORIES OF INVESTIGATIVE PROGRAMS
The FBI has divided its investigations into a number of programs, such as Applicant Matters, Civil Rights, Domestic and International Terrorism, Foreign Counterintelligence, Organized Crime/Drugs, Violent Crimes and Major Offenders, and White-Collar Crime. These programs represent the FBI's responsibilities as assigned by law. Individual cases in a particular program may receive extensive investigative attention because of their size, potential impact on public safety, or sensitivity. Investigations are conducted within the Attorney General's Guidelines, which govern racketeering enterprises, general criminal investigations, undercover operations, criminal information matters, extraterritorial investigations, and domestic security/terrorism matters. The Guidelines afford centralized direction, which allows for greater uniformity and control of national and international law enforcement efforts. Some sensitive investigative methods, such as undercover activities and court-ordered electronic surveillance, are subject to specific and rigorous review and approval procedures.

EXAMPLES OF INVESTIGATIVE MATTERS
A number of examples follow that illustrate the kinds of cases that can be opened in the different investigative programs. BACKGROUND INVESTIGATIONS The FBI's Applicant Program manages background investigations on all persons who apply for positions with the Department of Energy, the Nuclear Regulatory Commission, the Department of Justice, and the FBI. The program also oversees background checks for Presidential Appointees and U.S. Court Candidates. Background investigations involve interviewing neighbors and co-workers of applicants and checking criminal and credit records.

CIVIL RIGHTS
The FBI's Civil Rights Program investigates violations of the Civil Rights Act of 1964 and the Equal Credit Opportunity Act. The program also oversees police brutality and housing discrimination matters. Most recently, the Civil Rights Program was charged with enforcing the Freedom of Access to Clinic Entrances Act, which bars conduct that would obstruct access to reproductive health facilities.

DOMESTIC TERRORISM
The FBI is the lead federal law enforcement agency in the fight against terrorism in the U.S. In carrying out this responsibility, the Domestic Terrorism Program investigates threats involving atomic energy, weapons of mass destruction, sabotage, hostage-taking, and civil unrest.

NATIONAL FOREIGN INTELLIGENCE
The FBI is also the lead counterintelligence agency within the U.S. Intelligence Community. The National Foreign Intelligence Program is tasked with preventing foreign espionage, economic espionage, and with investigating foreign counterintelligence cases within U.S. borders. The program is also involved in international terrorism threats, weapons of mass destruction threats, and attacks on the nation's critical infrastructures (i.e., communications, banking systems, and transportation systems.)

ORGANIZED CRIME/DRUG CASES
Organized crime and drug matters are linked under the Organized Crime/Drug Program (OCDP) because many of the organized crime groups are drawn to the lucrative profits associated with drug trafficking. The OCDP investigates criminal enterprises, illegal drug cases, money laundering matters, and labor racketeering cases, often under the Racketeer Influenced and Corrupt Organizations statute. The OCDP also coordinates national Organized Crime/Drug Enforcement Task Forces.

VIOLENT CRIMES
The Violent Crimes and Major Offenders Program (VCMOP) investigates threatened or actual injury or loss of life, including cases of kidnapping, sexual exploitation of children, extortion, bank robbery, consumer product tampering, crimes on Indian reservations, and Unlawful Flight to Avoid Prosecution. The VCMOP also oversees cases involving threatened or actual assault kidnapping, or murder involving the President, Vice President, or Members of Congress.

WHITE-COLLAR CRIMES
The White-Collar Crime Program the largest of the FBI's criminal programs targets such criminal activity as money laundering, bank fraud and embezzlement, public corruption, environmental crimes, fraud against the government, health care fraud, election law violations, and telemarketing fraud.

各位先進對調查局的未來工作走向既然有如此多的期 許,是否應該先平心靜氣的先了解何謂「偵防工作」,這 樣大家才能在相同的基礎上進行理性的討論,謝謝!---大名:趙小華 () 89/06/11(01:52)

謝謝趙文之指正。 若國情調查不屬所謂之政治偵防,但觀其工作 內容,「政情調查」中的「政府施政調查」與 「地方政治生態變化調查」;「財經調查」中 之「財經施政調查」、「重要建設調查」、 「行業發展調查」;「社會調查」中的「民情 反應調查」似均與犯罪調查無關,這些工作是 否應由法務部調查局之調查員來做?

本人仍採 否定意見。 至於美國聯邦調查局之職掌,本人今天凌晨剛 好在另外之回應欄張貼一文,謹再重貼如下, 請繼續賜教。 據本人上網www.fbi.gov查詢結果,美國聯邦 調查局現階段主要職掌項目有五:反恐怖活動 counterterrorism、毒品或組織犯罪 drugs/organized crime、外國反情報 foreign counterintelligence、暴力犯罪 violent crimes、白領犯罪white-collar crimes,均不離犯罪調查之範圍(外國反情報 會導向間諜罪)。 不過,美國聯邦調查局晚近確有從事「與追訴 犯罪無關之情報蒐集工作」,例如「政府重要 職位提名人」之身家調查background security checks concerning nominees to sensitive government positions。這是因為美國中央情 報局CIA依法嚴禁針對本國人進行情報蒐集(可 上www.odci.gov/cia網站查詢)。

我國之國安局性質上較接近CIA,但法律似未禁 止對本國人蒐集情報。所以,本人主張在我國與 追訴犯罪無關之情報蒐集,不應由調查局來做 。國安局應充實自己之執行人員自行蒐集。惟 若在蒐集情報時,發現有可能有犯罪情事,再 交由調查員繼續蒐証) 另值得一提的是,美國聯邦調查局所蒐集得 的情資,須報給司法部長。我國調查局之國情 報告,似只有廖正豪部長每天能看到。---大名:陳瑞仁()89/06/11(13:32)

回應陳檢察官: 陳檢察您雖然將國情調查誤認為「政治偵防」,並因此導 出放棄「政治偵防」才能充分打擊黑金的結論,但其實這 個結論並沒有錯誤,只要將「政治偵防」一詞改為「國情 調查」即可。

至於我會發表「政治偵防到底是什麼?」這篇文章,一方 面是有感於反情報工作對國家安全的重要性與必要性,不 應該在外界的誤解下蒙受不白之冤,甚至慘遭犧牲;另一 方面則是有感於外界對「政治偵防」的全力批判,實際上 是模糊了真正應該改革的焦點。陳檢察官您注意到「國情 調查」的項目似乎與犯罪調查無關,可惜您無緣見到「國 情調查」的具體蒐情要項,如果您知道具體蒐情要項是什 麼,您就會了解調查局在最高當局的心目中最不可取代的 工作是什麼,而陳誌銘檢察官也就會了解為什麼調查員必 須昧著良心去跟他打探檢改會的運作消息。

對於調查局多數的外勤據點而言,什麼是最感痛苦的工 作?真正的答案應該是「國情調查工作」而非「偵防工 作」,「國情調查工作」迫使外勤調查員必須跟齷齪的政 客傾心交往,否則無緣獲得核心內幕的情報,也迫使外勤 調查員必須在提報黑金線索前考慮再三,甚至為了顧及涉 嫌者本身作為重要情報來源的身分,漠視其犯罪事實而不 願主動舉發。此外,「國情調查工作」在調查局一向被視 為門面工作,外勤調查員如果不想在站務會議中因為情報 件數不足而遭受屈辱,就必須將大半的時間精力投注在 「國情調查工作」上,而其結果不但減低了主動發掘犯罪 線索的能力,也影響了肅貪等案件偵辦時可供運用的人 力。因此,今日調查局最迫切需要改革的工作應該是「國 情調查」!

「國情調查」既然是從事與犯罪調查無關的單純情報活 動,所以此項情報工作並不應該與犯罪調查工作納編在同 一機關在,因此調查局目前的制度設計已明顯的違反「情 治分立」原則,何況「國情調查」中有大部分的項目是在 蒐集國內政治活動的情報,而這樣的情報蒐集活動基本上 在一個民主國家內是不應該被容許,如果執政黨可以藉由 政治情報來獲得其他反對黨內部運作的資訊,那麼政黨公 平競爭的政治環境便根本不可能存在,此所以美國會立法 禁止CIA在國內從事情報活動,而「水門案」(尼克森 政府派員蒐集民主黨的選務情報)會導致輿論譁然迫使尼 克森總統去職的原因。

因此,「國情調查」中有關政情的部分,新政府既然是以 建立民主法治國家來作為期許,便不應該再繼續進行蒐 集,至於其中牽涉到政府部門與財團、黑道掛勾的不法情 資蒐集,由於具有線索的性質而非只是單純的情報活動, 因此可歸入負責貪瀆犯罪調查的廉政組進行蒐情管制;其 餘有關財經、社情、民情等情報,除了與犯罪線索有關而 可歸入相關的犯罪調查業務組進行蒐情管制外,如果與政 府其他部門主管業務的施政參考有關,則應交由該業務機 關自行蒐集,如果與政府機關的施政參考無關,那麼也不 應該再繼續進行蒐集,對於一個尊重民權的法治國家而言,國家是不應該扮演「偷窺湯姆」的角色。所以,國家 安全局並不需要擔心沒有人力去進行情報蒐集工作,「國 情調查」所涵蓋的大部分工作內容,不但調查局不該做, 國安局也同樣不該做,

至於「偵防工作」如上文所述,其性質是屬於犯罪調查工作,因此不可能將此項工作交給非屬司法警察機關的國安 局負責掌管,不過「偵防工作」與其他犯罪調查工作具有 相當的差異性。就現階段的「偵防工作」重點而言,是以 防制外諜滲透,尤其是共諜滲透為主要工作方向,外諜滲 透在國內固然是犯罪活動,但與其他犯罪類型間則存有顯 著的差異,對於諜員派遣國而言,滲透工作是國家機關的 法定職掌,其人力與財力資源來自於國家,基本上是不虞 匱乏的,而且作為國家機關經常性業務的一環,也絕不容 許因為被滲透國的強力取締即停止進行。國內偵防工作的 能力只要有所提昇,外國相對也會研發更精進的方式來尋 求突破,貪瀆案件的犯罪人已是屬於智慧型的白領犯罪, 但其反制偵查的能力又豈能與受過專精情報訓練的諜員相提並論。(註)

因此「偵防工作」中的反滲透工作(或稱為反情報工作) 相對於其他犯罪調查工作,線索情資的蒐集研判占了主要 的部分,實際上最終能掌握具體不法事證而移送檢方偵查 起訴者少之又少(以美國聯邦調查局反情報部門的專業, 在里克.艾姆斯的間諜案中,自從八五年聯邦調查局內線 馬提諾夫失事起,歷經後續十一名中情局內線相繼失事的 慘況,聯邦調查局仍然必須花費十年的漫長蒐證過程,迄 至九四年才能將潛伏於中情局的蘇聯內線里克.艾姆斯糾 出),是故,基於「偵防工作」必須具備特殊專業與長期 蒐證的特性,且避免與其他犯罪調查部門在人力運用上相 互干擾,「偵防工作」應在調查局內另設立獨立的部門專 責辦理,事實上,美國聯邦調查局內反情報部門便是獨立 作業,如此不但可確保偵防案件的機密性,也有助於提昇 專業的偵蒐能力。

近來各界對調查局的批判真可謂排山倒海蔚為壯觀,儼然 調查局必須為過去五十年的政治敗壞負完全責任,剎那間 我突然對自己服務的調查局感到完全陌生,固然我曾擔任 過外勤據點,曾做過「國情調查工作」,但這是有權主導 調查局制度設計的當政者所犯的錯誤,並非調查員願意自 干墮落,何況外勤據點除了「國情調查工作」外,也必須 參與肅貪、經濟犯罪、緝毒等案件的偵辦工作,難道對國 家沒有任何正面的意義嗎?陳部長一句調查員的品德操守 不良應該全面換血的話,寒了所有調查員的心,之後陳部 長又談到聽檢察官說,內勤調查員還不錯,是外勤據點的 品性不好,雖然我早已擔任負責廉政業務的內勤工作,但 這句話並不會讓我感到絲毫快慰,只有一種任人宰割的感 覺,「外勤據點的品性不好」?各位可知調查班剛結訓的 調查員幾乎都是先派任據點工作!這種既武斷又打翻一船 人的論調,剌傷了多少調查員以及其家庭成員的心理。現 在陳部長在指責調查局從事「政治偵防」之餘,突然又開 始肯定基層調查員的工作努力,對於他的肯定我已「愧」 不敢當,只希望他先花功夫了解「政治偵防」與「國情調 查」間的差異,庶幾能在嚴重打擊調查員的工作士氣後, 尚能對調查局未來的工作走向產生點正面助益。

註:調查局目前的「偵防工作」存有嚴重缺失,自從「X XX專案」推動以來,偵防工作的績效比重已躍居各項業 務之冠(二十五%),而且為了導正工作方向,復大幅調 降取締大陸偷渡客的績效核分,同時提報流氓的業務也被 侷限在協辦的地位,固然站在反滲透工作才是偵防工作重 點的立場上,這樣的調整方向並無錯誤,但是在與調查局 績效掛帥的畸形制度相結合下,反滲透工作的績效評比加 重,不但使外勤處站偵防科組負責指導規劃的內勤調查員 芒剌在背,實際上承擔反滲透案件線索發掘重任的外勤據 點更是叫苦連天。既然偵防工作的績效已足以左右外勤處 站績效排名的先後,外勤處站主管自然是卯足全力來鞭策 下屬發掘線索,但反滲透工作是長期的工作,按月評比績 效的制度根本天大的笑話,何況在缺乏專業分工的現況 下,單憑據點一人之力,即便耗盡精力用盡關係,其發掘 線索的機率也等於零,而且對全台灣各地不分有無敵諜亟 思滲透的「攻堅目標」存在,均一體適用無差別的標準來 進行反滲透目標發掘的工作,其結果頂多是找出一些為中 共宣傳的不滿份子充數罷了,但這些人的行為既不構成犯 罪,本質上也欠缺被吸收為內線的條件,將這些人充當反 滲透目標,簡直是無視中共「統戰活動」與「情工活動」 的區別。因此,當前調查局的「偵防工作」與「肅貪工 作」一樣,都迫切需要各界先進的重視與關心,而非一味 的誤解與打壓,或者以往有人基於對國民黨主政的痛惡, 因此對於國家安全與否毫不在意,但現在由新政府主政的 國家安全是否仍然要繼續唾棄呢?---大名:趙小華()89/06/12(00:15)
2000/06/11

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