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淺談調查局當前肅貪工作困境及解決之道
作者:張儀 / 出處:火線話題
對內防腐化的「肅貪」工作,及對外反滲透的「偵防」工作,闕為本局責無旁貸、無可取代的兩大工作重心;這也是新聞媒体、國會、全國民眾對我績效良窳之唯一檢驗標準;就以肅貪工作而論,由於近年來犯罪手法不斷翻新,層級、標的不斷提高,又往往涉及境外查證,其困難度較之往昔豈可以道里計?復以人權高張,刑事訴訟法新修訂案、通訊監察法有關人權保障條款再再壓縮我輩肅貪專責人員辦案空間,無怪乎,自八十七年以降,鮮有足振奮人心之重大貪瀆案件被偵破,主其事者能不戒乎?不才以個人從事肅貪工作近二十年之工作經驗,略抒管見如次,希能引起迴響,收拋磚引玉之效。

一、 肅貪工作之專業特性:
就案件性質而言:因大多涉及土木、建管、稅務、電機、化學、採購...等各專精領域,若非在各相關領域有所涉獵,並累積十年以上工作經驗,才勉強得以窺其堂奧,否則,只有望卷興嘆,更遑論查弊了!
就對象而言:因大多係在各相關領域工作經年之公務人員,或企業經營者、各級民意代表等政商名流,因此肅貪工作人員在偵辦類似案件時,除必須擁有前述有關領域之專業知識外,還得具備「富貴不能淫,威武不能屈」的傲骨,否則一昧屈從於各方壓力,如何能秉持正義,讓一干作姦犯科之流繩之於法呢?  

二、 愈越嚴峻之肅貪環境:   
就法律層面而言:刑事訴訟法自民國八十六年十二月六日起陸續針對檢察官羈押權回歸各級法院、犯罪嫌疑人緘默權及檢警共用二十四小時等諸多規定,再再壓縮我辦案空間,以致於單憑偵訊突破案情的時代已不復存在;另外通訊監察法中有關事後告知當事人的規定,也使許多辦案人員陷於隨時有挨告之危險,大多以「多一事不如少一事」態度因應,因而屢屢貽誤辦案契機。
就犯罪情勢而言:近十年來,由於政商掛鉤,公務員價值觀丕變,以致於貪瀆標的、涉案層級不斷提升,其手法也愈見高明,就以工程招標而言,從規劃、設計、資格標、技術標、價格標、監工、變更設計、估驗、驗收、結算等處處見玄機,案發後又往往以「行政裁量權」為護身符,即令已到辭窮地步,仍可以「疏忽」一詞卸責;至於不法所得大多透過白手套在國外以人頭戶在境外洗錢;職是之故,稍事策劃過之貪瀆案件,被查獲之機率幾乎微乎其微。   
○四一四專案監察院糾正文的影響:該糾正文對台北市調查處臚列八大缺失,尤以偵訊人員問案態度受糾正部份影響最大,監委張富美當時甚至對偵訊人員蘇玉麒訊問張志輝是否曾強暴白曉燕一節指責甚力,認蘇玉麒等已涉及侮辱、人身攻擊...因之,蘇玉麒、吳新生、吳莉貞三人被懲處案一經披露,舉國譁然,所有承辦人員認為偵辦肅偵案件,除了必須面對犯罪嫌疑人、辯護律師、地檢署、各級法院外,還得因訊問用詞,隨時遭監察院彈核、糾正處分,其對承辦人員心裏層面影響頗大。
民眾望治殷切:民進黨這次贏得總統大選,最大的訴求就是「剷除黑金」,近十年來,政商掛鉤,賄賂公行,幾乎所有的採購案都有不當的人為因素摻雜在內,所有工程都有偷工減料、監驗不實等弊端在內,而職司肅貪工作的檢調單位,破案率又奇低,最後大都以:「事出有因,查無實據」草草結案了事,無怪乎今年三月十八日,民眾對執政黨以選票來表達最大的抗議,其目的即在於殷盼新政府能徹底斬斷黑金的臍帶,還國家、社會一個公平、正義的環境。

三、 調查局現行肅貪工作的組織架構及作法:  
中央集權式的審核制度:各地區外勤處站受理各類貪瀆案件線索資料(局發交資料除外)應於三小時內填具「貪瀆案件線索資料報備表」陳核後傳真報局,外勤處站承辦人依據案件性質簽奉處、站主管核准進行勘查、訪談、調卷等初步蒐證作為,若有向各行庫或超越處、站層級機關調卷之必要,應檢陳有關事證備函報局奉准後進行之,調查結果認事證明確,則填具擬辦表報局請准偵辦,偵辦期間視案情發展,若有更高層級之公務員或民意代表等敏感性政商名流涉案,仍得檢具相關物證報局奉准後再執行,案件調查完畢後,再將移函送書稿報局審核始准予移函送相關地檢署偵辦。
層層節制的組織架構:誠如前所稱之「中央集權式的審核制度」,一件案子從發掘線索、蒐證完成、奉准執行到准予移函送,陸續經過據點、站承辦人、組長、站秘書、站副主任、站主任、(北、高、海處另需經肅貪科承辦人、科長、副處長、處長)、廉政處科承辦人、廉政處科長、廉政處專門委員、廉政處副處長、副局長、局長等少則十二人多則十六人之核章。   

四、 節節滑落的肅貪績效:
跟不上時代的辦案效率:以調查局沿用達數十年的中央集權式審核制度,一個案件從發發掘線索到蒐證完成奉准偵辦,少則一個月,多則經年,其中耗費在層層審核奉准的時間不知凡幾?每遇有情況急迫案件,常因緩不濟急而貽誤案情,茲舉基隆市站於八十四年間偵辦中正二分局許、蔡二人貪污案為例,當時基隆市站據報許、蔡二員向被害人索賄六萬元,承辦人員為掌握契機一方面將相關筆錄傳真報局,另一方面派員至現場佈署錄音、影,擬以現行犯逮捕該二員,詎廉政處來電稱因本案未經長官批核,准予進行蒐證,至於現行犯逮捕許、蔡二員部份暫緩,基隆市站承辦人員只好變通,交代被害人先給付一半賄款以配合蒐證,俟次日交付尾款時再以現行犯逮捕,嗣因逮捕當天正逢中正二分局三組有大規模行動,現場掌握不易,致有基隆市站人員與市警局督察人員衝入中正二分局逮捕該二員時發生亮鎗相向之險狀,最後蔡員亦因事證不夠明確而成為漏網之魚,殊令人扼腕。
易衍生弊病的組織架構:如前所述,一件案子從發掘線索、蒐證完成、奉准執行到准予移函送,經過少則十二人,多則十六人之核章,各人的專業、能力、操守、社會背景都不同,一件事情要讓十二個人獲致一致的看法,是談何容易的事?更何況涉及敏感的利益團体或政商名流,主事者若專業不足或心有旁騖,只要藉詞加簽意見再查,或以各種方式暴露辦案企圖,使得本來可以一鼓作氣,速辦速決的案件,再而竭,三而衰,到後來只有不了了之,走上列為資料參考一途,茲以一簡單數學模式概算一件案子的失敗率:假設本局所有案件審核人員之平均成功率為八成(高標準),則平均失敗率為1-(0.8)12次方=0.93換句話說,失敗率高達九成三,這是一個多麼可怕的數字,無怪乎,外界常以「選擇性辦案」來看待本局,這實在是冤枉了絕大多數盡忠職守的肅貪工作同仁。
肅貪人才產生斷層:
調查局自沈先生成立調查班,招收社會有志大專青年加入打擊犯罪行列伊始,著實讓人耳目一新,也辦了許多諸如王正誼案、大豆案、地目變更案、豫源輪案…..等至今仍讓人傳誦的大案,當時培養了許多如戴金康、劉新太、柯尊仁(族繁不及備載)等大師級的辦案高手,但自民國六十幾年起,正逢黨外活動蓬勃發展,所有新進學員結業後幾乎全投入情報蒐集工作,各站犯防工作萎縮到僅剩一名承辦人和一位兼職的調查副主任苦撐,有些外站甚至全年未偵辦案件,因此,在那個年代所培養出來的調查員,根本不知辦案為何物,現在這些學長都陸續晉陞為各級幹部,不論就專業能力也好,亦或是「富貴不能淫,威武不能屈」的抗壓性也好,總是差那麼一大截,上焉者,還頗有自知之明,挽起袖子,重新向小老弟學習辦案技巧,下焉者,以官大學問大,顢頇的作官態度面對站裏小老弟及「愈越嚴峻之肅貪環境」,以致於領導者與基層間對立情形愈來愈嚴重(從網站中可略窺一、二),抵銷了本就已無法應付目前嚴峻肅貪環境的戰力,而非常不幸,目前各級幹部以後者居多,無怪乎這幾年來振奮人心的大案沒了,烏龍案倒數見不鮮。
已不敷要求的科技器材:工欲善其事,必先利其器,更何況以事事講求證據的肅貪案件,科技辦案的確可收事半功倍之效,而我目前科技器材的水準以及妥善率,凡我輩辦案人均心知肚明,甚至已遠不如目前地下徵信社的水準,更別提各有關科技雜誌、電視等媒体所看到的各項跟尖、紅外線監聽、收錄等先進設備了!想當年(民國七十四年間),台北市處偵辦八○八專案(松山車站公車司機集体吃票案),若非六處及時進口德製遙控無線針孔密錄設備,何以能一網打盡使五十一名涉案司機移送法辦,收發聾振聵之效,使次月公車營收暴增千餘萬元,也迫使公車處大量換血,改進收費制度,君不見,公車司機吃票自此已成絕響,這才是我輩肅貪人的正道。

五、 解決目前困境,使肅貪工作向上提升之我見:
確立按案件性質分級、分工的辦案制度:如前所述,目前中央集權式的審核制度及層層節制的組織架構,嚴重影響了辦案節奏及破案率,本局應按目前廉政處案件分級辦法,將較低層級或輕微案件偵辦權下放地區處站主管決行,局本部只負責備查及績效分數之計算,一則可提升辦案節奏,掌握時效,一則可迫使地區處站主管從中學習並培養抗壓性;至於重大評估案件,則由廉政處依案件性質及地緣性,分別交由相對人力較充沛之台北市處、高雄市處、海員處、台北縣站、北、中、南、東各機動工作組成立專案,因案件性質特殊,輕則衍生重大事端,重則動搖國本,宜暫採行目前審核制度,但應由消極的審核態度轉換為積極的參與並掌握辦案節奏。
將組織架構精簡化、扁平化,減少不必要人力及不當之人力干預:如前所述,層層節制的組織架構,大大降低了破案率,個人以為,應將各站肅貪組地位提升,組長位階應提升至科長級(類似縣市警察局內之科長級編制)或由副主任兼任,直接對主任負責;至於北、高、海處之肅貪科或可精簡至只負責分案、管制及績效統計等行政作業,或與處機動組肅貪人員合併,直接參與專案分工工作;至於局廉政處人員,業務量已較前相對減少,在外勤處站偵辦專案時,應派駐處站,直接介入第一線偵辦工作,一則可藉以完全掌握案情,使局廉致處與地區偵辦單位融為一体,排除一切溝通障礙,一則可收監督並掌握辦案節奏,達毋枉母縱、速辦速結之效。
計劃性培育專業人才:
再好的制度與組織架構,若沒有專精的肅貪人才,一切仍屬罔然,調查局現有辦案人才,大都由前期學長以口耳相傳師徒制帶上路,再憑個人藉偵辦案件的機會磨練出來的,其素質參差不齊,差異性之大可想而知,到目前為止,調查局始終未曾建立一套完整的肅貪人才培育制度,個人以為或可師法軍中各軍種專科人才養成制度,按年資、績效將晉陞為各級幹部者,施以相當的課程訓練,成績合格者始列為晉陞儲備人選。
確立公平、公正、公開及暢通的人事陞遷管道:
這個主題是一門大學問,很多位學長對此有多篇精闢的文章發表,茲不贅述,我只在此強調一點,「不患寡,患不均」,這些年來,每發表一批人事命令,就嚴重打擊一次士氣,何故?只因不公也!道德操守受訾議者有之,才智平庸者有之,能力僅止於改錯別字、蓋章者有之,此輩幹部如何能服眾?如何能領兵作戰?無怪乎,眾人皆疑其係黑箱作業?若無法確立公平、公正、公開的人事制度,則一切的努力與改革均屬罔然。

相信這篇文章一經發表,將得罪眾多長官同仁,並引來許多物議,辜請念及我忠心赤為局之愚忠,暫將個人利益得失拋一旁,純粹就事論事,以上只是我個人不成熟的意見,隨時都可以討論的,歡迎隨時加入戰局!
2000/08/20

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