調查員改革協會 | 調改專論 | 內容

「調查員改革協會」理念說明書(上)
作者:調改協會籌備小組 / 出處:
前 言

我們是由一群基層調查員自發組成的「調查員改革協會」。自從新政府上任執政以來,為掃除長期貪瀆黑金亂象帶來契機,國人對此均有高度期待。調查局是保衛國家安全、維持社會安定、與保護人民權益的重要力量,對掃除貪瀆黑金負有重責;但我等深知,以本局長期從事不當情報活動之包袱,及近年專業能力、衝勁活力、與社會形象之江河日下,對此重任實已力有未逮;食國家俸祿卻不能全力掃除黑金、保護同胞,實在令我們灰心失望與心急如焚。無奈本局領導階層因循僵化,情治高層為自身權位亦不願放棄對本局之掌控,基層調查員欲尋求體制內建言改革猶不可得。值此政局一新之關鍵時刻,不得不組成「調查員改革協會」,力圖促進本局之改革振作、及情治體系之行政中立。
以下謹將我們的改革理念,分為:
一、調查局演進與優勢,二、調查局的內部積弊,
三、調查局的外部困境,四、調改會的改革方案等四個部份,向各界報告說明:

一、調查局的演進與優勢
調查局成立伊始,原為國民黨之情報特務單位,從事對日及對中共鬥爭,對長年處於動盪戰亂的國家多有貢獻;後於民國卅九年完成立法改制為政府機關,是我國第一個完成法制化的情治單位;早年除繼續肅清中共滲透之外,亦受命於國民黨政府,以懲治叛亂條例為法源,從事監控壓制黨外民主運動及異議人士的工作,為國人所共知。調查局因此蒙上當權者打手、與白色恐怖執行者的惡名,為舊政府執政劣跡背負原罪,至今仍未能從國人印象中完全褪去。所幸解嚴前後,在吳東明局長任內,提出「國家的調查局,人民的調查局」口號,推動本局朝美國FBI方向轉型,厲行行政中立,退出政黨活動,健全組織體制,提升待遇士氣,致力偵辦危害國家安全與重大犯罪案件,終使本局逐漸切斷與國民黨之臍帶,初步樹立專業執法機關的地位與形象。

調查局多年來致力於偵辦肅貪、查賄、緝毒、經濟犯罪、外諜敵諜滲透等攸關國家安全與社會安定的重大犯罪,而該等類型案件均具有高智慧性、高組織性、高隱密性、高專業化等特質,偵辦難度非一般刑案可比,非以高度專業知識、秉持長期經驗、並極度竭心勞力不能辦。故在人員素質方面,調查員至少具備大學以上學歷,經嚴格訓練,能力和效率一向公認為國內各情治單位之冠;人數雖僅有近二千人,辦案績效較諸八萬警察大軍卻毫不遜色;即使在全國公務員體系中,調查員亦堪稱最精銳團隊。在精神戰力方面,同仁當初多因懷抱捍衛國家安全、實現公平正義之理想抱負,及對調查局的嚮往認同,方前來報考加入,其中原多忠義之士;長期以來調查員特有的組織文化,即是組織紀律,團隊精神,與高度榮譽感。整體風紀操守上,醉酒失態或有之,納賄貪污則屬罕見。加以多年來偵辦重大犯罪所累積的聲譽與社會信任,同仁們向以身為調查局一員為榮,以日日為國家犧牲奉獻為傲。素質優秀、紀律嚴謹的調查員團隊,實是調查局的最大優勢。

二、調查局的內部弊端---組織文化的墮落

但自吳東明先生開始、廖正豪先生繼之的調查局轉型與改革,隨二位相繼去職遂未竟全功;調查局面臨社會大環境的急遽轉變,局內領導階層目光淺短因循苟且,未能正確積極因應,又困於歷次局長人事各方鬥爭,一個原本朝氣蓬勃的執法機關竟開始老化僵化,逐漸失去自我反省、學習改進的能力與活力。於是近年弊端叢生,諸如:

(一) 在辦案體制方面:
(1) 辦案體系過度中央集權,案件立案偵辦皆須經層層審核,容易受上級長官挾私意藉故阻撓、甚至政治力介入干涉;
(2) 外勤單位辦案過程處處受制,行動必須事事請示,連調卷、約談都必須報局核准,嚴重延宕辦案效率;
(3) 歷年來豐富而優越的辦案經驗,只能以師父徒弟之傳統方式相傳,缺乏系統化與制度化的整理、累積、和傳承;
(4) 國內外在職進修的管道及資源均被取消,許多同仁欲求上進卻困難重重,不但阻礙組織學習與進步,更無法有效因應日新月異、層出不窮的高科技及智慧型犯罪;

(二) 在人事問題方面:
(1) 局本部內勤調查員達七百餘人,幾近全部人力三分之一,外勤第一線據點調查員卻僅有四百餘人,專責辦案的機動組調查員不過二百人,人力配置頭重腳輕;
(2) 幹部昇遷的公平性與適當性,已被外力介入、特權關說破壞,選派漫無章法,甚至有操守瑕疵極大者仍獲擢升;
(3) 缺乏專業分工和人才培養的整體規劃,對各範疇的辦案專業人才疏於培養又不予尊重,經常外行領導內行;
(4) 升遷管道原已有限,而尸位素餐或不適任者又眷戀於優渥的司法專業加給,不願他調,亦無法有效淘除,使人事瓶頸更加塞車嚴重,人事已幾近一灘死水;多數同仁升遷無望,獻身工作十餘二十年職銜仍是調查員,工作熱忱逐漸喪失;
(5) 外勤第一線據點同仁同時肩負七項業務管考,根本無法面面兼顧,壓力巨大、士氣低落;局本部高層毫無聞問,外站主管亦經常以過當手段壓榨績效。

(三)在組織文化方面:
而諸多積弊的根源與最致命之處,則是組織文化的墮落。---本局傳統上積極進取、勇於任事,及辦案只問證據、不懼權貴、「不信公理喚不回」的銳氣與正氣,在整體組織文化上已不復見。各級主管上行下效,蒐報政情必優先於辦案,辦案又必先考量慮政治影響,專以「少惹麻煩」、「不要出事」、「避免衍生後遺」為務,已少見主管能為下屬勇於擔當,為義所當為、法所當為之事勇往直前;偵辦高層貪瀆、財團或集團性犯罪之際,多瞻前顧後、畫地自限,既懼高層干涉,復懼財團勢大,又畏聚眾抗爭;即令主動發掘偵辦案件,只能退縮於檢察官身後,以「檢察官指揮偵辦」為避免外力施壓的託辭兼擋箭牌,自身欠缺嚴正抗壓的道德勇氣,喪失身為堂堂司法調查機關與司法警察官的主體意識。自身之銳氣正氣與衝勁一失,組織僵化老化,空有優秀人力卻自縛手腳自毀長城,無法完全發揮掃除黑金戰力,自不能符合政府政策與國人期待。

又值近年刑事訴訟法修法偏頗(只顧多方細密保障涉嫌人人權,卻未相對加強對執法單位偵查犯罪之授權),及國安局為本位而要求加強政治情報、限縮本局專精辦案領域…等大環境日漸嚴酷之落井下石;許多同仁已自覺:現今本局的聲譽、職權、能力、士氣、及對社會國家的貢獻,已幾近跌落至建局五十年來的谷底。於是每隔未久,即重複發生調查局任務定位甚至存廢的爭議;此一調查員自我的危機意識與改革急迫感,實是我等籌組調改會、以推動本局改革的主要動機。

三、調查局的外部困境---情治不分

調查局以往雖有轉型與改革的努力,失敗的根本原因,在於本局在國安局箝制下,始終無法去除「國情調查」工作的牽累。長期以來,國安局極度倚賴本局,以「國情調查」職掌之名,為其執行對國內政情、反對黨組織活動、及選舉情報之蒐情工作;本局傳統上一貫要求基層據點調查員、及外勤處站以「國情調查」為首要工作重點,掃除黑金之辦案工作置於其次;「國情調查」則以國內政治情報為重點,其中又以反對黨及異議人士之組織活動情報為最重點;蒐情所得層層轉報、篩選彙整之後,即是國安局每日向總統呈報國情日報的最主要情報來源。本局此一兼責執法與政治情報的特性,不但違反民主國家「情治分立」的基本原則,亦對本局造成諸多惡劣後遺症如下:

1. 調查局同時職司司法調查與國內政情蒐報,前者必須鐵面無私,後者必須廣結善緣,基本立場與工作目標即已自相抵觸,全局上下因而存在嚴重的「組織人格分裂症」;調查員為與地方派系勢力、中央民代等政治人物保持良好關係、維繫情報來源,在偵辦渠等重大犯罪時不得不閉眼手軟;根本無法以嚴正立場執行掃除黑金工作。
2. 另由於一貫要求基層調查員以「國情調查」為最優先「門面工作」,將政情蒐集優先於所有其他工作之上,遂對其他肅貪、緝毒、掃黑、重大經濟犯罪、外諜共諜滲透等攸關國家安全、社會安定之辦案工作,產生人力物力的排擠效應;大多數外勤優秀人才被綁縛在毫無意義的政情蒐報工作上,根本無法以充分資源全力投入掃除黑金;
3. 由於本局蒐報之國內政情,長期成為舊政府用以刺探、打壓異己與反對黨的利器,工作本質上即無「行政中立」之可能,使我們至今不能擺脫「當權者打手」的惡名;且令本局每逢政治鬥爭必定捲入漩渦,成為社會質疑和抨擊的焦點,甚至面臨存廢裁撤的爭議;而調查員以司法警察官身分從事政情蒐集,其中立性、公正性、與執法功能遭受國人懷疑,長期以來形象受損士氣不振,無從真正建立執法官員不可或缺的尊嚴與公信力。

此外,前述「情治不分」現象不獨調查局為然。國安局尚以情報統合名義,長期控制其他如憲兵調查組、海巡署情報組、警政署保防科等治安單位,同時為其從事國內政情蒐集;其他單位亦因此普遍存在此種角色功能混淆不清、工作目標自相衝突、浪費治安人力的弊病。不但損害各單位之原有功能與行政中立,對政府及全民而言,亦潛藏著危害民主政治的危機:

1. 執政黨得以利用情治單位力量,深入刺探反對黨組織、人士、活動,不但對其動向瞭若指掌,更可預為謀略反制或威脅利誘;不但濫用行政資源、以國家公器謀取一黨之私,且至此政黨政治即毫無公平競爭可言,對國家民主發展斫傷至深。
2. 國安局一貫利用本局蒐集之國內政情,藉以向總統邀功以鞏固其權位。對上可誘使總統養成依賴渠等掌握國內動態之習慣,無形中挾制總統之資訊管道與判斷;對下則藉統合情報大權掌控所有治安單位,維持其「情治太上皇」的地位。但由於舊政府惡質執政文化長期影響、及自身軍方人員素質問題,國安局早已養成「報喜不報憂」惡習,經常刻意過濾、壓下不為當權者所喜的真實情報;而各單位基層人員承受嚴苛績效壓力,難免被迫扭曲情報迎合上意;故國安局國內情報之品質與真實性其實大有問題;若政府高層習慣據以決定國家大政,後果堪慮。國民黨近年在多次選舉之關鍵時刻均出現嚴重誤判,即為殷鑑。
3. 由於人員素質優越、佈建深入,調查局是國安局掌握國內政治情報的最主要來源,其極不願見本局及其他治安單位朝專業執法方向轉型而脫離其掌控,自不待言;此一心態實為我國情治體系改革進步的絆腳石。且該局對調查局頤指氣使之餘,每當本局為渠等所指示之政情蒐報、或偵辦共諜而捲入政治爭議之際,國安局又隱身幕後噤若寒蟬,只求不受輿論注意,任令調查局及法務部在前飽受指責抨擊;可謂本局有責無權,該局有權無責,完全不受輿論及國會之監督。另該局多次幕後運作,與法務部長爭奪對調查局之主導權,多次為中央政府帶來權力鬥爭與政局動盪,可謂我國憲政體制中亂源之一。

我國長期「情治不分」與「情治不中立」,運用情治單位資源蒐集國內政治情報,公權力遭受濫用,暗中侵害民主人權,堪稱舊政府執政時期之最大弊政之一;其不但是吸取調查局資源、束縛調查員戰力的附身之癌,更是我國憲政的潛伏危機。反觀世界民主先進國家均遵循「情治分立」與「情治中立」原則,治安機關專責執法,絕不進行與國家安全及犯罪無關之情報活動,另立法明文禁止情報單位蒐集國內政治情報,實在值得我國參考與仿效。
2000/09/09

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