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如何將情報活動法制化?
作者:陳瑞仁檢察官 / 出處:火線話題
如何將情報活動法制化? 陳瑞仁
陳水扁總統在九月十六日之記者會上宣示新政府支持「情治中立」與「情治分立」原則,並贊同在立法院成立「情報監督委員會」,此宣示具有歷史性之意義。往後國人須共同努力者,是如何對情治機關之組織與運作進行法制化之改革。
情報機關組織面的法制化,包括設置之法源依據、職掌之界定、情報之分類(例如犯罪調查之情報與國家安全情報之區分)與司法警察身分之有無。至於情報機關運作面之法制化,依先進國家之經驗,並非易事,其傳統方法不外:(一)以嚴格內規(包括標準作業程序與倫理規範)做內部監督。(二)以國會之特別委員會做外部監督。美國在一九七0年代曾試圖將第一種規範方式做一完整立法,但並未成功,僅由白官於一九八一年發布「第一二三三三號執行命令」,對有關國家安全的情報活動做原則性之指示(較偏向組織面)。另外國會監督之強弱,在美國亦隨著國家危機(尤其是蘇聯境外勢力)之消長而變化,故此方面之成效並非顯著。
在情報活動居於世界龍頭地位的英國,原來刻意保持情報機關之神秘色彩,但近年來已開始著手將情報活動法制化,此些相關立法包括「一九九四年情報機構法」(情報機構之設置與相關情蒐活動之權限、「情報與安全委員會」之設置)及「一九九七年警察法」(犯罪調查之情蒐機構「國家犯罪情報局」之設置與相關情蒐工作之權限),此二法較偏向「組織之法制化」。至今年七月,英國國會再通過「調查權規範法」(Regulation of Investigatory Powers Act 2000) ,對所有情報蒐集之執行面做一總規範,著重在「運作之法制化」,頗值國人參考。
此「調查權規範法」總共八十三條,適用之對象包括情報人員、司法警察與其他相關公務員,其規範對象係涉及基本人權之五種調查權:(一)監聽(二)通信內容之取得(三)以器材侵入住宅或舟車之監視(四)以人力執行之監視(五)臥厎警探或線民之運用。其主要規定內容有六:(一)在何種目的下(包括國家安全與犯罪調查),可使用這些權力?(二)那些機構可使用這些權力?(三)那些人可授權使用這些權力?(四)所蒐得情報運用上之限制(五)獨立之司法監督(由首相各指定一名上訴審法院之法官為「通訊監察特別委員」與「情報機構特別委員」,擔任監督工作)(六)人民權益受損時之救濟。此法給我們的啟發是,除了詳細規定情報活動的發動要件與執行程序外,情報人員本身的刑事及民事責任亦是規範方法之一。我國現行法對於非法監聽與非法蒐集電腦個人資料,雖有刑事責任之規定,但對於情治人員越權或未經授權的蒐情活動,並未有一般性之刑事責任規定。將來立法院制訂「情報中立及監督法」時,或可考慮加入刑事責任的規定。當然,亦可規定符合法定程序之情蒐活動,得免除民事責任,以保障情治人員。
情治機關法制化另有二點有待處理:(一)除情報蒐集外,情報人員能否在境內對敵對勢力做秘密破壞行動?或僅能由司法警察依法偵查?(二)在情治分立下,國安情報與犯罪情報除應由不同機構蒐集外,該等機構間之情報能否互相交換?其交換之前提要件又為何?此點在德國有立法規定,我國須否採行?亦是一立法政策問題。
我國的司法改革已進入最關建,也是最艱困的階段,就是「情治機關國家化與法治化」。若沒有政權移轉,這個問題沒人能碰,沒人敢碰。如今氣候已成,所剩者是國人如何能結合情報工作實務界與法律界之智慧,共同設計出既能保障國家安全,又能維護基本人權的情報活動規範制度!
(作者為檢察官改革協會副召集人)

後續文:
今日(九月二十日)聯合報第十一版報導,陳定南部長反對政情調查,卻又行文警政署與調查局提供各地農漁會選舉可能參選人之人脈網絡資料,有所矛盾。但問題是,對有可能犯罪之人進行事先之人脈情蒐,應是屬於「犯罪情報」(criminal intelligence)之一種。例如有黑社會大老過世舉行葬禮時,治案機關在公祭會場前架設錄影機,全程對進出之人進行錄影,就是對該組織之人脈進行「犯罪情報」之蒐集。當然,是否可因台灣選風惡劣,即可認定所有參選人都有可能賄選,確是一問題。但是,若鎖定特定有可能賄選之人進行人脈之情蒐,因與犯罪調查有關,應可由調查局來執行。

日前調改會與民進黨立委會商時,仍有保留調查局若干情蒐工作之共識:犯罪預警調查以及反中共與外籍人士滲透。上述之事先人脈情蒐,性質上應比較像「犯罪預警」。

情報如何分類,本是情治機關法制化的第一個步驟,此點有待調改會與全國國人共同努力,訂出標準。
2000/09/20

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