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回應陳瑞仁檢察官,兼論「進退維谷、走投無路的國情調查」
作者:趙小華 / 出處:火線話題
回應陳瑞仁檢察官,兼論「進退維谷、走投無路的國情調查」

2000/9/23 下午 05:51:35
趙小華
針對聯合報就陳定南部長反對政情調查,卻又行文警政署與調查局提供各地農漁會選舉可能參選人之人脈網絡資料,有所矛盾之質疑,陳瑞仁檢察官日前曾為文指出:「對有可能犯罪之人進行事先之人脈情蒐,應是屬於「犯罪情報」(criminalintelligence)之一種」,並提出「若鎖定特定有可能賄選之人進行人脈之情蒐,因與犯罪調查有關,應可由調查局來執行」之意見。陳檢察官對於本局的厚愛及對改革工作的支持令人感激,只是真理越辯越明,所以僅以個人對有可能犯罪之人進行蒐情之淺見就教於陳檢察官,並兼論本局高層擬議將「國情調查」調整為治安狀況預警調查及反制中共、外籍人士機構滲透調查的滑稽性:

一、不論「對有可能犯罪之人進行事先之人脈情蒐」是否能算是「犯罪情報」,如果要援引「有可能犯罪」的概念來作為容許蒐集犯罪情報的條件,首先應該要釐清「有可能犯罪」的概念內涵為何?如果只是單就「有可能犯罪」一詞的字面意義,顯然並不足以精確描述其所欲涵攝對象的特徵,因此「有可能犯罪」應該僅能充當抽象的上位概念,必須有待於較為具體的下位概念來填補其不確定的內涵,至於要達到何種程度始可認為是較為具體的下位概念,愚以為至少必須要有令犯罪調查人員可供見證的客觀事實為前提,亦即至少必須要有外觀上即足以徵表可能犯罪傾向的客觀事實,始可認為是較「有可能犯罪」一詞具體的下位概念,不過何種客觀事實從外觀上即足以徵表可能犯罪的傾向?現行法及學說實務似乎均無成例可循,且法學上對於未遂犯著手實行的判斷時點都尚無定論,就蹴然要為一個比著手實行更為前階,甚至比犯罪決意還要前階的「行為」階段提出客觀的判斷標準恐非易事,何況「有可能犯罪」的概念,與目前刑法理論中有關「行為」、「犯罪」等基本概念似乎也格格不入。是故,「有可能犯罪」的概念在缺乏具體客觀的判斷標準前,似乎並無冒然支持對有可能犯罪之人進行蒐集「犯罪情報」的必要,而且即使「有可能犯罪」的概念已發展出具體客觀的判斷標準,但站在比例原則、罪刑法定主義、以及犯罪偵查在於追訴犯罪以實現國家刑罰權的目的觀之,於法律尚不以為罪的情況下,為了便於日後偵查犯罪即過早發動侵害人民隱私權的情蒐作為,是否仍會陷於過度重視治安而相對輕視人權的流弊。

二、試想以選風敗壞的社會現況而言,如果為了防杜賄選而對特定有可能賄選之人進行蒐情,「特定有可能賄選之人」恐怕是佔了候選人的大多數(假設社會現實的經驗足以作為可能涉及賄選犯罪的認定標準),也就是說幾乎大部分的候選人都將成為情蒐的對象,而根據以往蒐報賄選預警情資的經驗,這種以參選人的人脈網絡作為監控蒐報項目的預警情資,實際上也可作為評估候選人競選實力消長的選情報告,沒有親身經歷者或許會以為蒐報賄選預警情資與蒐報選情是兩碼事,但是以外勤調查員實際的蒐情作為而言則根本是二合一的事,只不過因為蒐報賄選預警情資的目的在於提供肅貪部門(本局肅貪部門是兼辦選舉查賄工作)偵辦賄選犯罪,所以其內容的確實性要比提供給情報部門的選情報告要求更高,易言之,同樣的蒐情作為下所獲得的資料,若能符合提報賄選預警情資的標準,必然也能作為評估選情的參考指標。所以縱使基於維護民主制度健全發展的利益衡量,認為現階段維護選舉公正的利益是優於維護候選人競選祕密的利益,而有必要對參與競選之候選人採取較為嚴格的隱私權限制,至少也須採取相對的防弊措施,即:一、禁止賄選預警情資的流用,二、限制賄選預警情資的統合。申言之,為了賄選預警所蒐報之情資,只能提供給治安機關內偵辦賄選犯罪的部門使用,禁止流通至其他部門作與偵辦賄選犯罪無關的使用;而具體的賄選預警情資也僅限於負責實際偵辦工作的司法偵查與警察機關間,譬如特定的調查處站組與同一轄區的地檢署之間,始可基於協調部署偵辦人力之目的統合賄選預警情資,除此之外,任何具體的賄選預警情資均不得統合彙報至上級機關,這樣的設計一方面是考量下級機關才是偵辦賄選犯罪的實際執行者,另一個顯而易見的理由則是任何越上級的機關其政治性便越濃厚,便越有可能基於政治考量而將具體的賄選預警情資提供給當政者作不當運用,或是據此干涉下級機關對特定賄選犯罪的偵辦,甚至洩密給同一黨派的賄選者。因此,除非本局調查處站組所掌控的具體的賄選預警情資無庸陳報給局本部廉政處等上級部門,否則蒐報賄選預警情資不但可能使選情評估借屍還魂,也無端斷喪了近年來廉政處勉力維持的政治中立性。

三、發動國家公權力以蒐集人民資料的行為,縱未在外觀上造成具體可見的損害,但實質上已對當事人的隱私權形成侵害,此所以非依法定程序實施之通訊監察,縱然事後未依監察所得資料對被監察人採取任何具體措置,而被監察人實際上亦毫無所悉其正常生活曾遭公力介入,但仍非法之所許。因此,包括犯罪情報在內的情報活動就如同其他公權力行為一段,縱使有確保國家安全、維護社會利益等等冠冕堂皇的公益理由,但是只要干涉到人民的基本權利,基於人民自由權利只有在必要時才得以法律限制之的人權保障理念(憲法第二十三條),惟有符合「比例原則」、「法律保留原則」的公權力行為始具備正當性與合憲性,因此,縱使陳部長為了整飭選風而認為有必要事先蒐報可能涉及賄選犯罪者的樁腳名單,至少也應該先修改相關法律以獲得從事此一蒐情行為的法律授權,並明確規範可能涉及賄選犯罪者及所謂賄選樁腳的認定標準,而非任由基層執行者依據自我的主觀經驗來逕行認定。如果認為基於打擊賄選犯罪的目的便可以替蒐報樁腳名單的行為取得正當性,那麼請不要忘記,過去情治機關也是基於國家安全的目的來從事蒐報「黑名單」的行為,況且純就目的的重要性來看,國家安全也絕不會較打擊賄選犯罪遜色。

至於討論「國情調查」是否有必要調整為「治安狀況預警調查及反制中共、外籍人士機構滲透調查」,首先應探究何謂「治安狀況預警調查」?何謂「反制中共、外籍人士機構滲透調查」?以及這些調查事項是否確實無人執行而端賴情報部門負責執行。

一、就治安狀況預警調查而言,所謂治安應該是指涉及社會秩序維護法及廣義刑法的事項,以國內司法警察機關管轄事務的區分觀之,警政署顯然是掌理涉及社會秩序維護法及廣義刑法等所有治安事項的一般管轄機關(警察法第九條第三款僅謂警察協助偵查犯罪,並未對犯罪種類進行任何限制,所以不少人誤偵防、貪瀆案件為本局專屬管轄實係誤會),至於調查局僅是掌理內亂、外患、洩密、貪瀆、賄選、毒品、組織犯罪、重大經濟犯罪及洗錢等治安事項的特別管轄機關。如果認為治安狀況預警調查對治安工作有其必要性,那麼這項工作最合理的執行機關,便是對治安事項享有一般管轄權的警政署;如果認為調查局就其主管的治安事項亦有執行治安狀況預警調查的必要,那麼這項工作也應交由調查局內主管犯罪調查的部門來執行,豈有交由情報部門來執行之理,除非所謂治安狀況預警調查的內容非常粗糙,粗糙到不需要特殊犯罪調查專業的人都有編審研析的能力,只是如果真是這麼乏善可陳的資料還有動用有限人力資源去蒐報的必要嗎?因此既然稱為治安狀況預警調查,就代表這種調查事項與維護治安有關,是專供犯罪調查部門部署規劃犯罪調查事宜的參考資料,而本局各犯罪調查部門事實上依其工作性質也均有蒐報類似的資料,所以又何需由情報部門越俎代庖的進行蒐報,何況情報部門一向是將蒐報的情報資料彙整給非司法調查機關的國安局參考,試問這種將犯罪調查資料提供給非司法機關的行為還能叫做預警嗎?應該叫做「洩密」才對吧!。事實上犯罪調查的實務運作均是針對個案進行偵辦(相牽連的案件自然是包括在內),根本沒有另設非犯罪調查部門去彙整統合犯罪調查資料的必要,否則不但無助於案件偵辦反而增加洩密的機會(由情報部門主張治安狀況預警調查具有必要性,便足證犯罪調查即便在本局內部也仍是一項深具專業性的工作)。只不過所謂治安狀況預警調查乃是針對「有可能犯罪」者所進行的調查,因為如果已經達到涉嫌犯罪的地步便應展開偵查而毋庸預警,所以此項工作縱使是交由犯罪調查部門來執行,其必要性及合法性如前所述仍然是相當值得商榷的。

二、就反制中共、外籍人士機構滲透調查而言,外界不明者如果單從字面意義來看,恐怕除了認為國家安全毫無必要的人以外,應該是沒有人會反對將國情調查調整為此項調查工作,只是以一個調查員的觀點來看,則不禁好奇本局的情報部門要蒐報這種資料作什麼?除了彙整給國安局好向當政者獻寶外,大概就只剩下歸檔一途,倒不是說這種資料對國家安全不重要,而是因為本局外勤調查員中還沒有人會白癡到不知道另有專責國家安全的偵防部門,如果外勤調查員真的有幸蒐報了這麼HOT的資料,對於這種重大績效表現他是絕不可能只提供給情報部門卻忽略了偵防部門,會發生只提供給情報部門卻漏了偵防部門的原因僅有一個,就是那份資料是假造來騙情報分數的,所以不敢同時提供給偵防部門,免得將來偵防部門誤假為真成立專案後吃不了兜著走。因此既然有關反制中共、外籍人士機構滲透的調查工作已有專責的偵防部門在執行,以反滲透工作所具備的機密性、專業性及長期持續性等特性,又豈有與不負責後續處理的情報部門共同分享此種資料之理。而同樣的問題,反滲透工作所蒐報的資料也是涉及內亂、外患、洩密等犯罪的調查資料,不管是情報或偵防部門依法都不應將這種資料洩露給非司法調查機關的國安局參考,國安局組織法第二條雖然規定國家安全局對法務部調查局所主管之有關國家安全情報事項,負統合指導、協調、支援之責,但這裡指的是單純的國家安全情報事項,並不包括犯罪調查資料在內,所以本局依法並無義務也無權限將蒐報的犯罪調查資料提供給國安局,何況對中共的情工部門而言,綜理國家安全情報工作的國安局便是最大的「攻堅目標」,本局為了確保國家安全依法負有調查內亂、外患、洩漏國家機密等犯罪事項的工作職掌,豈有忽略攸關國家安全至鉅的國安局內所可能(除非中共遣散了情工部門,否則答案幾乎可以確定是必然!)發生的內亂、外患、洩漏國家機密等犯罪而不為防制之理,歷年來本局疏於對國安局人員進行反滲透調查根本是毫無理由的殆忽職守,結果搞得國安局內共諜充斥(數年前國安局駐港人員怎麼會一夕間全體失事?而國安局前任人事處長如今又安在哉?居然還有人說人事處長接觸不到機密資料,大概國安局的諜報人員都是天生的地下工作人員,自入局以後便從不晉敘,也不領薪水,更不要工作加給,所以沒辦法從人事資料中發現任何蛛絲馬跡),不但將本局的情報工作導誤到以蒐報政黨活動為主的錯誤方向,甚至連偵防部門廢盡千辛萬苦發掘出的共諜案件也都在被「指導」到接連破功,所以現在我們既然要改革本局工作以重新回復正軌,又豈有再將反滲透工作所蒐獲的犯罪調查資料繼續洩露給國安局之理(試想美國聯邦調查局如果將里克.艾姆斯間諜案的調查資料轉送給中情局的反情報部門參考,那麼潛伏在中情局反情報部門內的里克.艾姆斯還有落網的一天嗎?),因此反滲透調查工作當然不能再交給情報部門執行,免得國安局又藉口情報資料來向本局索討(不過丁局長也別太傷心,其實本局還是有與犯罪無關的情報資料可以提供給貴局參考,既然我都知道你又豈有不知之理,因此貴局依據組織法第二條統合指導、協調、支援本局有關國家安全情報事項的職掌並不會落空,同時也有助於貴局情報指導工作的專精化,不需要讓不懂犯罪調查工作的人再去為共諜案憑空想像,免得傷了貴局人員最珍貴的-腦筋!)。

三、縱上所述,不管是治安狀況預警調查,還是反制中共、外籍人士機構滲透調查,基本上都欠缺另立情報部門來負責執行的堅強理由,固然這些調查事項以往也都是國情調查的一環,只不過國情調查中光是政情調查一項就已經佔據了外勤調查員大部分的工作時間,誰還無聊到會去在意國情調查中有沒有與其他工作重覆的調查事項,何況這些調查事項往往還兼具一魚兩吃、三吃的效果,同樣的工作付出卻可獲得雙重的工作績效,對於工作負擔沈重的外勤調查員來說誰會反對。但如果國情調查未來真的要調整到只做治安狀況預警調查及反制中共、外籍人士機構滲透調查,便讓人無法理解為了蒐報重覆的資料而單獨設立情報部門的實效何在(政情調查等資料雖然不應蒐報,但至少這類調查事項大部分並沒有與其他工作重覆)?既然這些資料最後都必須透過肅貪、犯防、緝毒、偵防等部門來進行後續調查才能發揮效果,那麼直接交給犯罪調查部門來負責蒐報豈不更為簡便迅捷,如此不但可避免犯罪調查資料無端遭到非司法調查機關的濫用,也有助於充實犯罪調查部門以往受到情報工作大量人力需求的排擠而普通缺乏的人力資源。只是國情調查從號稱本局門面工作的風光場面,蹴然一夕間淪落到即將被迫裁撤的地步,情報部門縱然是進退維谷也絕不可能輕易就範,可若要說他們是基於責任感、使命感所以挺身捍衛國情調查則實在不像,如果說是為了保全官位在苟延殘喘反倒比較貼切,否則不見有人高呼政情不可廢、財經不可偏、社情不可缺等等與國情調查本身有關的論調,反而是令人可笑的搞出兩項與犯罪調查工作重覆的事項來試圖力挽狂瀾,可今日外勤調查員豈能再容忍為了少數人安享官位而繼續從事毫無意義的工作,本局高層對外界或許盡可以弄些國家安全的名目來唬人,但請不要忘了現在對國情調查反對最力的是調查員本身,縱使老三處出身的局長可以忘了反滲透工作已有偵防部門在執行,但工作的實際執行者又豈會自欺欺人的跟著盲從。

四、不過一處擔心職位不保的長官們倒也不必太過擔心,其實本局組織條例第四條有關一處掌理事項的規定,可是從頭至尾都沒有提到「情報」二字,(縱觀本局組織條例也只有在第五條第四款關於保防情報之蒐集、處理中可以發現到「情報」二字,學長們想不到吧,本局最無聊的工作可是法律明定的喲!),所以誰說一處一定要做國情調查呢?放心吧,不做也不會走投無路,因為本局組織條例第四條從第一款到第五款雖然都有調查、調查、一堆調查,可就是沒說要調查什麼,不過依據本人「深入」的研究,既然第五款有提到「關於調查案件之處理」,以吾人日常用語的習慣來進行文理解釋,一處依法是個犯罪調查部門的可能性應該是遠高於情報部門(其實以前一處三科就是除了偵防以外所有犯罪調查部門的鼻祖),因此既然本局大部分的犯罪調查部門在組織條例上都擠不進去,最好的處理方式就是讓某項犯罪調查工作順勢頂了一處的缺,只不過這樣的安排恐怕還是會讓部分長官沒有位子坐,所以既然有不少人認為本局的電腦犯罪調查做得比刑事警察局爛,讓本局專擅智慧犯罪調查的專精形象受損,倒不如就讓一處成為專責電腦犯罪調查的部門(何況資訊室本是事務單位卻兼作偵辦電腦犯罪的業務也顯得不倫不類),這樣的業務調整不但可解決現實的位子問題,又兼具前瞻性的業務規劃,於內既無害於基層調查員,於外復有利於本局形象,如果局長以大智慧、大魄力做此劃時代的業務調整,相信對於您近來因疑涉某事而在基層調查員中跌停板的形象必能有所回復(至於一處或是外勤處站的編審學長們,也大可不必為了無法繼續壓迫外勤調查員而感到懷憂喪志,以你們之中大多數人兼具接龍、採地雷工作的專精素養,從事電腦犯罪調查雖然未必一定是適才適所的安排,但應該也離你們的第二專長相去不遠,所以相信諸位只要稍加學習,他日必能成為替本局在電腦犯罪調查上重振雄風。哈哈,開玩笑的啦!其實情報部門的同仁也是出身展抱的學長,也不是真有什麼仇恨,只是你們過去可以整得我都快幹不下去,今天我開個玩笑解解悶大概也不算太過分吧!)。

附註:其實站在與人為善的觀點來看,本局高層以及情報部門的長官也是挺無辜的,他們這些年來看遍了外勤調查員針對全國各級機關、團體、個人所蒐報的要況報告,就是沒有一份要況報告有提到調查局內部的危安狀況,也從來沒有看過名為「調查局政令缺失研析報告」或「調查員民隱民瘼研析報告」等等檢討本局工作的專簡報,所以居然到了連一向寂靜無聲的基層調查員都要忍不住成立改革團體的今天,他們還是搞不清楚什麼原因惹得基層調查員怨聲載道怒氣沖天,只好把歸檔的要況報告拿出來翻翻,抄些權力鬥爭、派系鬥爭、有心人士介入等等不一而足的名目,反過頭來模仿那些曾被他們指責為基層經營不落實的外勤調查員們騙情報分數的伎倆,依樣畫葫蘆的弄份自以為活神活現的報告來呼攏總統,只不過看樣子好像最後還是出包了,所以奉勸各位大大學長,這套造假功夫你們是玩不來的,當年你們的長官又沒有拿績效弄管考來搞你們,你們哪裡會練得出爐火純青的造假功夫,所以還是學你們自己說的,落實基層經營恐怕比較實在吧!
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2000/9/23 下午 11:01:44
陳瑞仁
謝謝趙小華先生之指正,記得我開始涉入情治分立之討論時,援引社會一般大眾之傳統用法,將「政治偵防」與「國情調查」之名詞混同使用,就是獲趙小華先生上網指正錯誤的。

我這幾天也正在為「情報分類」應如何做傷透腦筋,好像不能純綷採「客觀說」,就如同趙文所指出者,蒐集與使用之「目的」(purpose)何在,亦即「主觀說」,也不容忽視。

英國法所謂的「犯罪情報」(criminal intelligence)實際內涵為何?範圍如何限制?為何英國除在現有的情報局外,另外設置「國家犯罪情報局」(National Criminal Intelligence Service, 簡稱NCIS)?好像不能單從一九九四年的Intelligence Service Act 與一九九七年的 Police Act獲得明確之答案,此方面尚請各位先進繼續指教。

基本上,我仍認為調查局應是屬於law enforcement department 而非情報機關,所以與犯罪調查無關的情蒐,應不可做。但所謂國情調查若加以分割,將有關犯罪調查之部分抽出,歸給調查局來做,似無不可。至於這些情報到厎應如何稱呼,可再研究。

至於情報機關(例如國安局)在那一種情況下,才能要求犯罪調查情報機關(例如警政署或調查局)提供犯罪調查情報?我在前一篇文章中有稍微提到,德國之憲法保護局法似有規範。因為我對德國法制不熟(看德文之速度比老牛還慢),我已拜托吳東都前檢察官現法官趕快交出文章。如各位先進手邊有好文章,亦請不吝上網公布,奉獻法治。謝謝
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2000/9/25 下午 11:05:26
陳憲楨
個人極為認同趙小華學長,對於「國情調查」將調整為治安狀況預警調查與反制中共、外籍人士機構滲透調查,實有百足之虫死而不僵、並圖借屍還魂的味道。蓋前述的蒐情本就是調查局三處與外事室等單位的工作,若透過第一處還有何意義。

至於陳定南部長要求調查局蒐報農漁會之賄選預警情資,在實務上是很難界定會不會與政情調查有關,但個人看法是,為一勞永逸,徹底消除情治不中立之可能,調查局職掌仍應刪除「國情調查」工作,不再為國安局提供國情調查情資,仿美國FBI與中情局的模式,國內偵防工作由調查局執行,並向國安會負責,偵防情資或協調經由國安會統合交流。如此蒐報犯罪情資均由偵防、肅貪、緝毒等單位運用,不會再給人有蒐報與犯罪或國家安全無關情資之聯想。至於第一處如何調整業務?「趙小華」學長所提朝電腦犯罪發展,也提不錯的建議。
2000/09/23

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