調查員改革協會 | 調改專論 | 內容

從社會控制來看國內情報工作---兼論本局情報工作的困境
作者:丹尼爾 / 出處:調查局內部網站
從社會控制來看國內情報工作-兼論本局情報工作的困境(本文經丹尼爾學長同意轉載)

一、 前言
  在社會學領域中,首先提出社會控制理論(Social Control)的是美國社會學大師愛德華羅斯(Ross, Edward),他在一九○一年認為個人受到社會上各種外在限制及約束。而美國當代犯罪學家赫胥(Hirschi, Travis)在討論犯罪問題也引入社會控制觀念,認為:人類如果不受外在法律的控制和環境的陶冶與教養,便會自然傾向於犯罪。而這些外在影響的力量,如家庭、學校、職業、朋友、宗教及社會信仰以至於法律及警察等,即是所謂的社會控制。此一理論已成為當今最具影響力之犯罪學理論。其中,確認警察機關為社會控制的一環,而警察機關所使用的蒐情、佈建或臥底等調查方式,自然已成為政府社會控制手段一部分。美國一些犯罪學者對此亦有所探討。
  自上述理論來看,政府在社會控制中扮演一個關鍵性角色,隨著政治体制差異,社會控制力的強弱亦有所不同。情報工作之含義及價值也隨著体制而有差異。以下自社會控制角度探討:政治体制對國內情報工作影響及限制、所需的客觀環境及近來本局情報工作的困境。
  此地所討論情報一辭,僅限定在經由不公開方式取得國家管轄境內之特定資訊,境外諜報及經由公開資料研析取得情報,則不在本文討論範圍內。

二、政治体制對情報作業的影響
  不同的政治制度對於社會控制的需求,亦有不同的標準,我們概略可分為下列二種層次:
(一)民主國家:
  民主國家是一種多元化社會型態,政府對於社會控制條件之干預,在各種主客觀條件下,受到極大限制,以情報工作而言,雖基於國家安全及犯罪防制需求,多將之視為必要之惡,但在蒐情手段及目標上,均有法律及制度上的限制,其特質僅綜合於后:
 1.政治中立:
  蒐情工作不在於為個別政治人物或政黨服務,此為民主國家情蒐工作的基本定律,任何違背此一規範者,都將付出慘痛代價,美國尼克森總統運用中情局外圍人員蒐集民主黨情報,終致發生水門事件因而下台即是最明顯例子。另美國前任克林頓總統因案接受獨立檢察官史塔偵察時,曾蒐集該檢察官與保守派往來密切資料,希減低該項調查的公信力,克林頓總統此一蒐情工作,係自費委託私家偵探蒐集,不敢動用情治機關,顯見該一原則的祟高性。
 2.司法思維:
  蒐集情報的目的,不論是為了執法或反情報工作遂行,一切作為均需合於法律規範,並尊循司法程序進行,其最終目的在於執行國家法律,經由執行法律來達到社會控制目的,而非直接運用情報做為社會控制手段。
 3.比例原則:
  亦即手段與目的需成比例,無論是執行蒐情工作,或是其他的必要執法工作方式,其規模及方式務必與其標的相對稱,不得將個別犯罪跨大,採取過度手段,以致傷及他人人權。
 4.嚴格監督與約制:
  民主法治國家對於涉及蒐情機關,都有嚴格的監督,且以法律明確規範職權、蒐情方式,防制濫權行為。在民主國家社會控制是社會學或犯罪防制的問題,基於防制犯罪或反情報工作所需,蒐情工作或許是一種必要之惡,但其手段及運用受到嚴格的監督及制衡,法治與民主為人權及國家、社會安全間取得了一個平衡點。

(二)極權國家:
  極權或威權体制國家的國內情報工作,基本上,完全是為個別政黨或統治階層所服務的,透過情報直接經由秘密警察進行社會控制,蒐情機關成為統治者最有力的社會控制工具,最終目的在於鞏固政權,其特質除與前述民主國家情蒐工作特質相反外,另有幾個常見特點略述於后:
 1.全面掌控的思維方式:
  社會控制目的既然是鞏固政權,則不論有無犯罪嫌疑,社會各階層都是政權掌握控制的對象,任一組織團体都有佈置線民充份掌握的需要,因此蒐情作業,在全面掌控思維下,直接成為社會控制工具。
 2.易於浮濫失真:
  當國內情報工作直接成為全面社會控制工具時,情報的價值取決於是否有助於執政者進行社會控制,情報研析習於慣性思方式,缺乏客觀標準,蒐情者基於自身利益或囿於個人主觀認知,情報誇大失真、是常見弊端,而蒐情機關在全面充份掌握社會動態考量下,往往強調情報件數、以便從中發掘社會控制死角,一旦有與執政者利益相衝突情報出現,通常都有寧左勿右,寧可錯殺不得放縱心態,長期以往,因情報浮濫失真,造成人民受冤屈,常是不可避免的結果。
 3.蒐情機關具有極大權勢:
  獨裁政權運用情報做為進行社會控制工具,使得蒐情機關成為執政者不可或缺的統治工具,更是保衛政權的利器,當發現社會中的異議份子時,直接運用蒐情機關整肅異己,更是最直接有效作法,此種依賴秘密警察來蒐集國內情報,並直接用以迫害異議份子,似乎是所有獨裁体制的共同特點,中外古今皆然。

三、以情報進行社會控制的條件
  經由國內情報工作達到社會控制目的,不論是獨裁或民主國家,基本上都需要考量下列幾個基本條件配合,一旦下列任一條件有所變化時,政府就有必要針對蒐情体系及方向有所調整。
(一)充份的正當性:
  不僅在法律上必需具備正當性,即便是道德上亦必需具正當性,如中共文革期間,中國大陸陷於保衛毛主席歇斯底里狀態,於今看來固然荒謬,但身處當時環境,基於保衛毛主席及文化革命思想,提供情報以對抗打倒走資派,其正當性是無庸置疑的。
  此外, 正當性亦可區分為內外兩種,內在正當性指的是參與蒐情工作之成員的自我認知上,必需肯定自己所作所為是正當的。外在正當性指的是外在社會環境、社會大多數人認同的價值觀中,對於此一蒐情工作認知,是否為正面的。當內外正當性一致時,則此一蒐情工作在社會控制上較有成效,否則不但難以推展工作,亦難以吸引獲得品德端正成員加入蒐情工作,特別是佈建人員。
(二)符合參與蒐情者的利益:
  國內情報作業需要佈建工作支持,而為情報機關蒐集情報之佈建人員,其動機固各有差異,但無論如何,必然符合參與者個人利益,參與者或在精神上獲得補償肯定或在實質上獲得酬勞。民主体系中執法機關線民所得利益多為金錢實質利益,而威權体系的佈建除了金錢,政治利益也是動機之一。
(三)情報效用得到肯定:
  情報必需發揮作用,才能激勵情蒐機關持續蒐情,並將相關資源運用在適切方向上,民主國家將情報用在犯罪調查及反情報工作,威權体制國家則逕行用來反制異己、鞏固政權。不論用於何處,均能發揮其積極性效益,有助於政府的社會控制功能(雖然社會控制標準有極大差異)。
  在另一方面,情報本身必需有獨佔性,情報機關的情報價值建立於其獨有秘密來源,所獲情資必需是其他公開方式所無法取得,自情報自身價值而言,獨佔性具決定性作用。

四、本局情報工作的困境:
  以下所論的情報工作,指的是第一處負責督導處理的國情。僅從本局情報工作的角色及外在環境變化所造成影響兩方面,來分析現今情報工作的困境。

(一)情報是執政者直接進行社會控制工具:
  自本局的歷史及組織架構來看,毫無疑義的,是執政者用於蒐集國內情報並直接執行社會控制的重要工具,執法功能在原先只具有點綴作用,以下謹就本局隸屬關係、組織架構、作業方式三方面分別說明:
1.就隸屬關係來看:
  過去,調查局雖隸屬法務部,調查人員具有司法警察權,為國家執法機關,但實際上受國安局操控影響,此為人盡皆知的事實。按現行体制國安局向國家安全會議負責,而國家安全會議則為總統幕僚單位,當國安局指揮調查局進行國內情報蒐集時,執政者跨躍一般行政体系直接運用情報進行社會控制的目的已非常明顯,以世界各國体制來看,由情報機關指揮執法機關的例子,多出現在極權或威權体系國家,在先進民主國家是絕無僅有的,原因很簡單,在民主法治原則下,社會及政治環境不允許當政者直接以情治工作進行社會控制。
2.就組織架構來看:
  廿餘年前,在經濟犯罪防制中心成立前,局本部負責犯罪調查工作僅由一個科(一處三科)負責,其他業務單位一至七處中,一、二、五處加上海外及外事室都直接具有蒐情功能,間接是為了社會控制目的而存在,在經濟犯罪防制中心、廉政處等單位相繼成立後,犯罪情報及偵防案件所需情報是分屬各偵辦單位負責,與所謂國情研析是區隔的。所謂國情工作,其中社會控制的意義是非常明顯的。
  在外勤部分,閃電組(北機組前身)成立前,並無一個專責犯罪調查外勤單位,外勤處站犯調工作只有少數專職人員辦理,絕大多數外勤人員均從事據點工作,所謂據點原為軍事或諜報工作名辭,本局引用此一名辭、在全國各地廣設據點,其主要用意是要確實掌握全國各層面狀況,並循情報方式反應,供當政者參考運用,其作用為何?答案已經很明顯了。
3.自中央集權作業方式來看:
  為了確實掌握調查局蒐情的成效能確實為當政者所用,所有情報在初步過濾後必需全部匯集至局本部,所有案件調查,每一步驟均需局本部核可辦理,此一中央集權式作業方式,其出發點似亦與中央政府充份運用掌控情報,以進行社會控制有關。

(二)外在環境變化對情報效能影響:
  過去十餘年以來,我國自政治環境逐漸民主化,社會也逐漸多元開放,在此一民主演變過程中,本局執法功能逐漸加重,此一部份成效亦為社會大眾所肯定,但國內蒐情的制度與方式,卻未隨著社會演變而有所調整,其功能自然受到極大影響,所出現的問題以下分項說明:
 1.正當性不足:
  隨著解嚴、開放黨禁、報禁、修正刑法一百條等等民主化進程,國內蒐情工作的正當性逐漸喪失,當政者對外很難為此種國內蒐情工作有效辯護,其直接進行社會控制能力亦逐步下降,對執政者而言,意圖藉由國內情報工作來保住政權,已經是不可能的,事實上,在任何民主法治國家都不可能。
  在政黨輪替前,國內情報外在正當性雖然降低,但在內部方面,還可藉著國家認同、反制台獨等立場及多年教育出來的思維方式,維繫其正當性,但政黨輪替後,此一內部正當性完全喪失,國內情報工作不論內外,幾已無正當性可言。
 2.情報缺乏獨佔性:
  在威權体系之下,人民在從事與執政黨立場有衝突的政治或社會活動時,經常必需秘密進行,此時國內情蒐工作對執政者而言,充份發揮耳目功能,從事情蒐者亦常自稱發掘民隱民瘼有助於社會及大眾。其情報經常是執政者重要且惟一內部資訊來源。
  但在民主法治社會中,除了犯罪活動外,其他涉及公眾事物幾無不可公開取得的,國內情報的獨佔性大幅降低,所有社會運動無不公開進行,只怕曝光不夠,不受重視。民意代表、媒体以至於網際網路所散佈傳達的資訊無所不包,民意調查及政府機關、民間智庫所研析發表資訊,都是情報,情治單機關蒐集所蒐集情報,如與犯罪或反情報工作無關,則可謂無獨占性可言,最多爭取的是時效性,但此一時效優勢也將隨著電子資訊快速發展而消失。
 3.情報用以社會控制效用降低:
  當國民黨在民主体制運作下失去政權時,業已証明了國內情報工作對社會控制,維護政權毫無助益,國內情報對執政者的價值已明顯大幅降低,在政策制定或施政參考時,各種其他豐富資訊來源或許較國內情報單位提供之情報或許更具優勢。

(三)對本局蒐情工作內部影響:
  上述這些外在環境影響,似已使得本局國內情報重要性逐漸降低,對執政者的價值及影響力自然亦日益萎縮。而這些外在影響更對本局情蒐体系內部造成相當衝擊,一方面如前所述為內部正當性不足,造成情蒐工作士氣低落;另一方面,局內專任人員對情蒐工作認知亦產生明顯斷層。
  本局資深人員在加入工作時,基於當時戒嚴体制下的社會環境,多半已對調查局的社會控制功能有所認知,再加上訓練所養成教育,更強化了以情蒐工作進行社會控制的正當性。但近十年學長參與工作時,多半認同的是本局執法功能的一面,訓練所教育似也不再強調過去所謂永遠跟著總統走,或鞏固領導中心的思維方式,而資淺學長是在民主開放社會中接受教育,其認知及價值觀,與社會主流脈動相同,當情蒐工作在局內外都已失去正當性時,情蒐工作所受到的排斥是可以理解的。

(四)困境與變革
  政黨輪替後,局內對所謂的國情調查工作亦有了一些修正,如調整績效評分、禁止蒐集政黨情報等,但基本矛盾仍未解決反而更趨惡化,因為一旦離開政黨情報,則情報社會控制功能對執政者而言,已完全不存在,現在所謂國情蒐報要項,實際上是相互矛盾的,其中所強調的治安或相關預警情報,實際上應為犯罪調查的一部份,其思維及分析方式與本局傳統國情調查完全不同,現將之與案件調查分離處理,不但治絲益紊,更易造成誤導,使我們難以如同國外執法機關一般,建立一套完整科學的犯罪情報分析制度。至於國家安全情報,實應以反情報工作及涉及內亂外患罪案件偵察為主要情蒐思考方向,而非現今以全面掌控思維所建立的情報指導架構。
  真正關鍵在於國情工作必需真正擺脫以社會控制的思維方式出發點,並在局本部及外勤處站組織結構上有所調整。否則,所謂國情調查不但對執政者失去積極意義,對本局而言,反而阻礙了偵防及犯罪調查專業化發展;七項全能式的外勤據點要求,實與全世界執法工作專業化的趨勢背道而馳的。

五、 結語:
  英美等國的情治機關也都曾經因時空環境因素發生弊病,如冷戰結束後,英國的MI5在柴契爾夫人執政時期,被批評其情蒐僅供首相八卦資料佐餐之用,美國的聯邦調查局在胡佛局長任內,也因蒐集政治人物隱私,以確保其政治影響力而遭受批評,但隨著時勢變化渠等均在法源、制度及組織結構上有所改革,今日也均能因應情勢而發揮其功能,近十年來,甚至如南韓也隨著政黨輪替及民主發展開始改革其情治系統,西元二千年初將原有之安企部改名為國家情報院(National Intelligence Service),雖其改革成果迄仍未符合先進國家要求,但改革腳步已然啟動。
  本局的法定權限極大,兼具完整全方位司法警察及反情報功能再加上及國內情報工作,為在全世界所有民主國家中所僅見註,但所有權力的節制都需要制度配合,全方位司法警察機關及國內情報機關設計,是源自以往歷史背景及實際需要交錯發展而來,於今日時空下,顯然已與民主國家体制有所差距,改革已是一條必走的路,而一切改革應自解決國情調查工作困境為起始點。

(註)大多數民主國家其反情報機關均無司法警察權如英(MI5)、日(公安警察廳)、加拿大(Intelligence Service)、澳洲(Intelligence Service)、德國(聯邦憲保局)等,美國FBI雖具多方位司法警察機關特質,但該局國內反情報蒐集只限於外國人,美國公民不得成為其反情報蒐情目標。至於法國的國土監視局則為警察体系中的一支,其司法權只侷限於與反情報或國家安全相關的案件。
2001/08/30

EMail
EMail
EMail
EMail
EMail
EMail